El conflicto de Nagorno-Karabaj interrumpió el movimiento de reforma de Armenia y restringió las libertades civiles. Para evitar que la frágil transición se desmorone aún más, la UE debería intensificar su compromiso y apoyo a la democracia en tres prioridades.
El conflicto de 2020 entre Armenia y Azerbaiyán por el territorio en disputa de Nagorno-Karabaj tiene importantes implicaciones políticas para Armenia. Desafía los recientes esfuerzos de construcción del estado y plantea preguntas difíciles sobre la democracia y la seguridad en el país. La UE deberá adaptar su apoyo a la democracia y otras políticas de manera significativa al nuevo contexto posconflicto de Armenia.
EL NEXO ENTRE DEMOCRACIA Y SEGURIDAD DE ARMENIA
Desde la revolucionaria Revolución de Terciopelo en la primavera de 2018, el proceso de democratización en curso de Armenia se ha basado en la premisa de que la situación de seguridad en el territorio de Nagorno-Karabaj permanece sin cambios. El ascenso al poder del primer ministro armenio Nikol Pashinyan a raíz de manifestaciones pacíficas fue alimentado por un descontento generalizado con el antiguo sistema de gobierno, que se caracterizó por la concentración del poder en manos del Partido Republicano, estrechos vínculos entre la élite gobernante y un puñado de oligarcas y corrupción generalizada.
La aplastante victoria de My Step Alliance de Pashinyan en las elecciones parlamentarias anticipadas de diciembre de 2018 reforzó la legitimidad política del primer ministro y confirmó las enormes aspiraciones de Armenia de seguir su nuevo curso democrático. Sin embargo, la legitimidad de Pashinyan también se basó —aunque implícitamente— en dejar el status quo en Nagorno-Karabaj para centrarse en la reforma interna. La región se encuentra dentro de las fronteras reconocidas internacionalmente de Azerbaiyán, pero está poblada principalmente por armenios y ha sido controlada de facto por Ereván desde 1994. La importancia del territorio para las autoridades armenias se debe al hecho de que Artsaj, como se llama a esta zona en Armenia, tiene un lugar fundamental en la identidad del país.
Sin embargo, la guerra de 2020 traumatizó a Armenia y puso fin a su control directo de Nagorno-Karabaj. Esto ha cambiado drásticamente el nexo entre democracia y seguridad de Armenia. El estallido del prolongado conflicto a finales de septiembre puso a la joven democracia del país a una dura prueba. El estado de la democracia en Armenia se deterioró durante la guerra e inmediatamente después.
Las hostilidades armadas se reanudaron en un momento frágil, cuando el país trabajaba para consolidar el proceso de democratización iniciado por la revolución de 2018. Para las autoridades armenias, la reanudación de los combates en Nagorno-Karabaj generó inmediatamente una sensación de urgencia que chocó con el marco de tiempo a largo plazo necesario para las reformas. De acuerdo con su compromiso de crear una nueva Armenia, desde que asumió el poder, Pashinian ha dado pasos importantes para reformar las estructuras gubernamentales y combatir la corrupción. Ha despedido a figuras clave de la antigua élite, ha presentado cargos contra funcionarios involucrados en la malversación de las finanzas públicas y ha eliminado algunos monopolios que formaban un pilar del régimen anterior. Sin embargo, muchas reformas críticas, por ejemplo, del poder judicial y el sistema tributario, aún no se han implementado.
La guerra de 2020 no solo interrumpió el impulso de la reforma, sino que también resultó en una reducción del espacio civil y las libertades. El 27 de septiembre, el gobierno armenio declaró la ley marcial. En una medida que fue fuertemente condenada por la oposición armenia, así como por los organismos de control nacionales e internacionales, el 8 de octubre el gobierno restringió aún más la libertad de prensa y la libertad de expresión al prohibir cualquier crítica pública a la acción estatal durante el conflicto. Aquellos que violaron la prohibición podrían enfrentar fuertes multas y penas de prisión. Incluso si la mayoría de los armenios aceptaban que eran necesarias algunas restricciones relacionadas con la crisis, había un sentimiento generalizado de que el control y el secreto del gobierno iban demasiado lejos.
El gobierno levantó importantes restricciones a los derechos y libertades a principios de diciembre. Esto solo aumentó la agitación política provocada por la derrota militar de Armenia. Bajo un alto el fuego concluido bajo los auspicios de Rusia, Ereván perdió el control de gran parte de Nagorno-Karabaj, incluida la ciudad de Shusha (Shushi en armenio), y las fuerzas armadas armenias tuvieron que retirarse de los siete distritos azerbaiyanos que habían estado bajo su control desde 1994. Además, mientras que el acuerdo exige que Ereván garantice conexiones de transporte seguras entre el oeste de Azerbaiyán y su enclave de Nakhichevan, que están separados por la provincia de Syunik en Armenia, la conexión de Armenia con Nagorno-Karabaj debe estar garantizada por las fuerzas de mantenimiento de la paz rusas desplegadas a lo largo del corredor de Lachin. .
Al sellar la derrota militar de Armenia y la pérdida de territorios percibidos como centrales para su identidad, el alto el fuego sumió al país en una profunda crisis. La tregua socavó la legitimidad del gobierno, exacerbó las divisiones políticas y reavivó la profunda polarización que ha caracterizado la política armenia durante años. Para los partidos de la oposición, los términos del alto el fuego ponen en tela de juicio la posición del primer ministro, quien fue presentado como un traidor y cuya renuncia fue repetidamente exigida durante las protestas que siguieron al acuerdo de alto el fuego.
La crisis política aún no se ha resuelto. Frente a las crecientes críticas, el primer ministro acordó a fines de diciembre discutir con los partidos políticos de la nación la posibilidad de una elección parlamentaria anticipada. Algunos opositores también están presionando por una reforma constitucional.
Cualquier solución a la crisis no solo debe afectar al futuro del gobierno, sino también implicar una reflexión profunda sobre el nexo entre democracia y seguridad de Armenia. La relación entre el proceso de democratización iniciado en 2018, por un lado, y las consideraciones territoriales y de seguridad después del conflicto de 2020, por otro, tendrá implicaciones críticas para Armenia en el mediano y largo plazo en lo que respecta a la construcción del Estado y la identidad nacional. . Este debate es especialmente crucial porque el alto el fuego detuvo las hostilidades armadas, pero no llegó a ofrecer una solución sostenible en Nagorno-Karabaj, sobre todo porque el acuerdo de tregua no tocó el estado futuro del territorio.
INACCIÓN DE LA UE Y OPCIONES FUTURAS
En este contexto, el futuro curso de acción de la UE en Armenia se verá gravemente limitado. Esto no solo se debe a que las reflexiones sobre la trayectoria del país son principalmente un asunto de sus propios ciudadanos, sino también a que la UE ha perdido gran parte de su credibilidad en Armenia al mantener un perfil bajo durante el conflicto. En todo caso, tanto la guerra de 2020 como el alto el fuego negociado por Rusia demostraron la debilidad de la UE en su propio vecindario, un área fundamental para la acción externa del bloque.
Para los armenios, el conflicto de 2020 expuso la absoluta impotencia de la UE como actor de seguridad. Para muchos miembros de la sociedad civil armenia, la guerra también puso de relieve una brecha importante entre la afirmación de la UE de ser un actor normativo y su falta de compromiso para defender los valores democráticos emergentes del país.
La Comunidad Europea parecía ambivalente incluso cuando hablaba de apoyar a un país en proceso de democratización en guerra con una autocracia. En última instancia, esta brecha alimentó un sentimiento de abandono en Armenia. Un desafío clave para la UE, por lo tanto, es cerrar la brecha entre sus limitadas capacidades de seguridad y expectativas tal vez irrealmente altas.
La relevancia del modelo de la UE en Armenia dependerá del compromiso de la Comunidad en los próximos meses. Tras el cambio de poder en 2018, la UE aumentó su ayuda al país a 65 millones de euros (79 millones de dólares) en 2019. La UE ha apoyado la agenda de reformas de las autoridades, en particular en la lucha contra la corrupción (14,8 millones de euros o 18 millones de dólares), reformar el sector de la justicia (30 millones de euros o 37 millones de dólares para la primera fase) ymejorar la integridad del procesoelectoral (7,5 millones de euros o 9,1 millones de dólares). La Unión también ha mejorado la protección de los derechos humanos en el país a través de un programa específico de apoyo presupuestario de derechos humanos, el único de su tipo en la ayuda exterior de la UE. La UE ha ampliado su apoyo a las organizaciones de la sociedad civil, incluso en las regiones de Armenia. Parte del nuevo apoyo de la UE también está vinculado a la asistencia humanitaria para las personas desplazadas por el conflicto, mientras que otra financiación está relacionada con la pandemia del coronavirus.
En el contexto posconflicto, la UE deberá intensificar enormemente su compromiso en apoyo del proceso de construcción del Estado iniciado en 2018, a lo largo de tres prioridades. En primer lugar, la UE debería ayudar más al gobierno armenio a mejorar la gobernabilidad y el Estado de derecho, incluso mediante reformas de la administración pública y el poder judicial. La decisión de la UE de desembolsar € 9 millones (U$S 11 millones) en subvenciones parra apoyar la reforma judicial es un paso en esta dirección.
En segundo lugar, dado que el desarrollo económico es fundamental para la sostenibilidad de las reformas democráticas, la UE debería seguir apoyando la inversión europea en Armenia. Los pasos del gobierno armenio para atraer inversión extranjera y la próxima entrada en vigor del Acuerdo de Asociación Ampliado y Mejorado UE-Armenia deberían facilitar esta tarea.
En tercer lugar, la UE debería seguir ampliando el apoyo existente para las organizaciones de la sociedad civil y los jóvenes, por ejemplo, el Foro de la sociedad civil de la Asociación Oriental, el programa Juventud en Acción, el programa de intercambio de estudiantes Erasmus + y la iniciativa de educación superior Tempus. La UE podría hacer esto específicamente fomentando aún más la participación de la sociedad civil y las organizaciones juveniles, incluidos los organismos de base en las regiones de Armenia, en los diálogos sobre políticas y el seguimiento de las reformas en todos los niveles. La UE ha dado los primeros pasos a este respecto, por ejemplo mediante la financiación de un programa de coaching de dos años y subvenciones para ocho organizaciones de base.
Al prestar asistencia dirigida a estas tres prioridades, la UE debería centrarse en compartir experiencias e intercambios de prácticas, en lugar de supeditar su apoyo onerosamente a los avances en el proceso de reforma de Armenia.
Por último, la UE debería demostrar por fin una voluntad política para participar en una solución sostenible del conflicto de Nagorno-Karabaj y desarrollar una visión sólida a tal efecto. Si bien el papel reforzado de Rusia presenta ahora un desafío adicional, esta es una prueba importante de la credibilidad de la UE en la región. Además, será difícil apoyar con éxito la democracia sin influencia sobre el conflicto.
CONCLUSIÓN
La apertura política parcial de Armenia desde 2018 ahora puede ser cuestionada. La derrota del país en la conflagración de 2020 con Azerbaiyán deja a su gobierno debilitado y presenta graves dificultades para la consolidación democrática. La UE adoptó un enfoque de no intervención y relativamente equilibrado para el conflicto de seis semanas y no lo enmarcó claramente como un imperativo para respaldar una democracia emergente contra uno de los regímenes más represivos del mundo. En términos de apoyo a la democracia, la UE ahora tiene mucho terreno perdido que recuperar y se enfrenta a un desafío mayor para evitar que se deshaga la frágil transición de Armenia.
Laure Delcour es profesora asociada en la Universidad Sorbonne Nouvelle y profesora invitada en el College of Europe.
Este artículo es parte de la iniciativa European Democracy Hub dirigida por Carnegie Europe y European Partnership for Democracy.